裁判要旨

   一、《国有土地使用权出让合同》约定“三通一平”费用由土地使用权人负担，作为土地出让方的政府机关仍负有协助促成三通一平的义务。因高速公路封闭造成土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。

二、因相关地块未出台明确的规划指标，拟定的规划设计方案未获得审批通过，土地使用权人无法开工建设，属于因政府原因造成的

动工延迟，政府无权以土地闲置为由无偿收回土地。

诉讼主体

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司

被申请人（一审被告、二审上诉人）：海南省陵水黎族自治县人民政府

基本案情

1993年2月25日，香泉公司与陵水县国土局签订《国有土地使用权出让合同》及附件，约定香泉公司以210万元受让陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，作为旅游度假和房地产开发项目用地。

1993年5月1日，香泉公司取得相关土地《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得《建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。为此，香泉公司向陵水县政府、国土局等有关部门提出申请和报送规划方案，但因该地整体规划2005年之前一直没有确定，故未得到批复。

除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的高速公路所封闭，工程车辆无法到达。为此，陵水县政府于1994年向海南省高速公路公司发出《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，但未取得答复。2005年10月31日，陵水县政府就高速公路开口一事向海南省交通厅打报告，海南省交通厅于2005年11月21日复函同意。

至2005年8月8日，香泉公司未对相关土地开发建设，陵水县政府作出《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》。因未按法定程序举行听证会，陵水县政府撤销该决定。

2006年6月16日，陵水县政府重新作出无偿收回相关土地的决定。香泉公司不服，向海南省人民政府申请行政复议，省政府撤销该决定，要求陵水县政府按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。

2007年5月24日，陵水县政府作出《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服向海南省人民政府申请行政复议，省政府维持该决定。

香泉公司不服，向海南中院提起行政诉讼，请求判令撤销陵水县政府收回土地决定。一审海南中院认为土地闲置原因在于政府，判决撤销陵水县政府决定。陵水县政府不服，提起上诉。二审海南高院认为土地闲置原因在于香泉公司，撤销一审判决，维持陵水县政府决定。

香泉公司不服，向最高法院申请再审。最高法院认为土地闲置原因在于陵水县政府，撤销二审判决，撤销陵水县政府决定。

裁判理由

本案的争议焦点在于争议地块未能在规定期限内开发，是否系香泉公司自身原因所致。对此，两审法院和再审最高法院均对自己的裁判进行了充分的论证。

海南中院一审认为原因在陵水县政府，理由如下：

1.案涉项目在东线高速公路旁，东线高速公路建好后道路已封闭，香泉公司无法进行开发建设。因此，香泉公司一直未对该地动工开发造成土地闲置，其责任不在香泉公司。

2.2006年11月22日，海南省政府做出《行政复议决定书》，认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。但陵水县政府未给香泉公司不超过一年的期限进行开发建设，就作出无偿收回土地决定，显然不妥。陵水县政府作为下级人民政府，无权改变上级人民政府的行政复议决定。

海南高院二审认为原因在香泉公司，理由如下：

土地使用权出让合同中约定由香泉公司承担诉争土地的“三通一平”责任，陵水县政府没有义务承担开发土地的道路修建责任。此外，陵水县政府1993年出让本案诉争的土地，出让价格相对低廉，要求出让方承担可能远远超过土地价格的费用去为土地开发商完成“三通一平”的责任，既不合理又不可行。因此，道路封闭造成无法按期动工的原因不在陵水县政府。

最高法院再审认为原因在陵水县政府，理由如下：

1.本案争议土地可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡地，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致香泉公司无法进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。陵水县政府主张香泉公司可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明香泉公司对土地闲置负有责任的理由不能成立。

2.1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，香泉公司对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。

3.根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》，“三通一平”的费用虽由香泉公司负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。陵水县政府作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。

4.土地的开发建设必须得到规划职能部门的批准才能动土施工，而该地块却一直没有出台明确的规划指标，香泉公司虽多次将其拟定的规划设计方案报请相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。未获得规划审批亦造成香泉公司无法对争议地块进行开发建设。

综上，争议地块未能在规定期限内开发的原因在于陵水县政府。香泉公司由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形，陵水县政府无权无偿收回争议地块。

案例指引

陵水香泉国际旅游渡假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷再审行政判决书【最高人民法院（2013）行提字第13号】

延伸阅读

裁判规则一：土地出让合同未明确约定的情况下，“三通一平”属于行政机关出让土地的随附义务

琪楠陵水贸易公司、海南省国际旅游岛先行试验区管理委员会资源行政管理土地行政管理(土地)再审行政判决书[最高人民法院（2019）最高法行再2号]认为：陵水县政府作为土地出让合同的一方当事人，促成土地出让合同的履行是其基于当事人信赖原则应有的附随义务。而且作为对案涉土地具有统筹管理职责的地方一级人民政府，陵水县政府理应在其职权范围内为土地受让方完成开工前的前期准备工作提供必要的帮助，做好促成开工建设的协调沟通和配套工作。导致案涉土地所在区域不具备动工开发必须的、适合建设施工作业通行的道路、给排水系统以及电力供应等问题，固然有琪楠陵水公司未积极主动开展相关工作的原因，但有些问题也是土地受让人无法通过自身努力予以解决的，需要政府及其职能部门提供。同时，案涉土地上有大量坟墓未迁移，还有当地村民栽种的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能动工开发的原因之一。因此，琪楠陵水公司未动工开发建设，存在政府原因。陵水县政府认为当时整个海南省出让土地的清理工作均由土地受让人完成，该府不具有对案涉土地的清理和配套工作的义务，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的单方义务的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主张案涉土地当时尚不具备开发条件的主张，符合客观实际。一审认为陵水县政府负有对案涉土地提供基本开发条件义务，案涉土地闲置与陵水县政府未提供基本开发条件存在一定关系，认定正确，本院予以支持。

裁判规则二：未按照《国有土地使用权出让合同》约定使用土地，相关土地属于法律上的闲置状态，政府可依法收回

海南中元实业发展有限公司、海南省琼海市人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申9398号]认为：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用证后，一直未向政府申请报建，也未按照政府批复、出让合同约定的用途，兴建高科技微藻生物工程，已构成土地闲置。虽然中元公司在涉案土地上开挖池塘，建造厂房及宿舍，出租给他人作养殖鱼虾使用，但上述行为并未向规划部门申请报建、未取得建设工程施工许可证，亦与《国有土地使用权出让合同》约定开发用途不一致。在此情形下，上述建设行为不属于“按照土地使用权出让合同约定的土地用途”进行开发建设的行为，涉案土地仍属于法律上的闲置状态。琼海市国土局调查、现场勘查，报经琼海市政府审核同意，并由琼海市政府作出55号无偿收地决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。

裁判规则三：因政府规划原因国有土地使用权人无法按期动工，属于因政府原因造成的动工开发延迟

海南省海口市人民政府、海南灿兴实业开发有限公司资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申7705号]认为：灿兴公司通过转让方式，已经从原权利人梁海二等人手中取得包括因2009年规划调整本应收回但尚未收回的绿化带和道路用地共计4380.68平方米的全部国有土地使用权。因规划调整，原权利人梁海二等人无法动工开发建设；同样，通过转让方式取得4380.68平方米国有土地使用权的灿兴公司，在取得土地证后，也是基于同样的原因，仍然不能动工开发建设。因此，在灿兴公司提交报建材料后，海口市规划局复函海口市国土资源局，灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护，设计方案不符合规划要求，被作退档处理。显然，灿兴公司不能报建、动工开发建设，具有2009年海口滨江新城控制性详细规划变更的原因。9号收地决定认为，涉案土地未动工开发，闲置超过两年，全部是企业自身过错造成，没有政府原因，显然与案件事实不符。

裁判规则四：政府批复同意未按期动工土地依法转让的，应按规定设定新的动工开发期限

儋州市人民政府与儋州海汽场站开发建设有限公司行政处罚二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终243号]认为：儋州市国土局与海汽儋州分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目在2009年4月30日之前动工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期间未动工开发建设，但儋州市政府并未依法依规及时进行处置。直至2011年10月10日，儋州市国土局仍批复同意海汽儋州分公司将涉案土地过户到儋州海汽场站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日给儋州海汽场站公司颁发儋国用（2011）1129号《国有土地使用证》。既然儋州市政府在出让合同约定的动工开发日期已满二年的情况下同意涉案土地转让且颁发土地证，就产生了信赖利益保护问题，应当重新认定涉案土地的动工开发时间。

裁判规则五：土地闲置超过两年后，政府规划变更不构成导致动工迟延的政府原因

海南真意房地产开发有限公司与乐东黎族自治县人民政府、海南省人民政府行政复议二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终654号]认为：《尖峰岭旅游区总体规划（2011-2030）》一直没有批复以及根据省多规办的审查意见，尖峰岭上除已建成的建设项目外，基本不再规划建设用地，涉案土地不能办理报建手续的情况，是在涉案土地闲置满两年已符合无偿收回的条件之后，在已经构成闲置的情况下，即使再出现政府调整土地用途规划或者出台相关政策不能按原有规划和建设条件进行建设等情形，也不构成对无偿收回土地的阻却事由。

裁判规则六：政府未制订控制性详细规划，不属于导致国有土地使用权人未开工建设的政府原因

徐声、惠东县人民政府资源行政管理土地行政管理(土地)二审行政判决书[广东省高级人民法院（2016）粤行终1966号]认为：本案中，被上诉人惠东县人民政府虽然未制订控制性详细规划，但二审庭审中，惠东县人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《关于惠东县平海镇镇区总体规划的批复》载明：规划期限，近期：1995年-2000年，远期：2001年-2010年，其中总体布局为南门海及六乡-沙公坑组团以开发旅游业为主。因上诉人徐声应当按照该总体规划进行开发建设，惠东县人民政府未制订控制性详细规划，不属于政府原因导致上诉人未开工建设，且徐声无证据证明其向相关政府部门提交过开发立项规划等材料，故徐声主张惠东县政府未制订控制性详细规划造成土地闲置的理由不能成立。

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